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【合规资讯】黎宏:安全生产的刑法保障——对《刑法修正案(十一)》相关规定的解读

【合规资讯】黎宏:安全生产的刑法保障——对《刑法修正案(十一)》相关规定的解读

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【合规资讯】黎宏:安全生产的刑法保障——对《刑法修正案(十一)》相关规定的解读

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摘  要   为有效防止长期以来困扰我国经济社会发展的安全生产事故的发生,《刑法修正案(十一)》进行了三方面的修正。关于组织他人违章冒险作业罪,“重大事故隐患”的认定,通常情况下可直接依据行为人所在行业的相关规定来判断,复杂场合下必须组织相关专家依据法定程序进行判断;如果隐患已经具有发生结果的高度盖然性,组织他人冒险作业实际上是置他人于即将成为现实的死地,应当成立故意杀人罪;救援型的“冒险组织作业”可能成立紧急避险。关于危险作业罪,本罪是具体危险犯,“现实危险”的判断必须结合行为实施当时的各种客观实际情况,从一般人的生活经验法则来判断;本罪是以危险方法危害公共安全罪的未遂犯,一旦引起了实害结果,有可能构成以危险方法危害公共安全罪。关于提供虚假证明文件罪,犯罪主体增加“承担安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员”,可以防止相关数据造假误导政府决策,实现源头治理。下一步,必须积累相关案例,总结安全生产犯罪适用规则并加以推广,从而最大地发挥其维护安全生产秩序的实效。
 

关键词  安全生产  组织他人违章冒险作业罪  危险作业罪  提供虚假证明文件罪

 

现在,尽管我国已经成为制造大国、基建大国,但还难以说是制造强国、基建强国。长期以来,在有关生产作业特别是矿山、化工行业的生产作业过程中,重大安全事故不断,已经成为一个严重的社会问题。仅就最近的情况而言,2020年下半年,就有湖南耒阳源江山煤矿“11·29”透水、重庆永川吊水洞煤矿“12·4”火灾等两起重大事故。在迈入2021年之后,山东烟台一个多月的时间内相继发生栖霞笏山金矿“1·10”重大爆炸事故、招远曹家洼金矿“2·17”较大火灾事故。这些事故不仅给人民的生命、身体、财产造成了巨大的损失,而且还造成了恶劣的社会影响。因此,除了提高生产建设设备和技术水平之外,基于“所有的天灾都是人祸,所有的人祸亦都是天灾”的考虑,加强对人的管理,减少在生产经营过程中的人为失误,就成为当务之急。基于这种考虑,十三届全国人大常委会第二十四次会议2020年12月26日通过的《刑法修正案(十一)》(以下简称“刑修(十一)”),对有关安全生产的规定进行了重大调整,增设了组织他人违章冒险作业罪和危险作业罪,拓宽了提供虚假证明文件罪的犯罪主体。这些修正,不仅拓展了有关安全生产的刑法规制范围,更是改变了刑事立法的观念,将安全生产的处罚从事后制裁前移到了事前防范阶段,以求从源头上杜绝安全隐患,更好地防止安全事故的发生。本文拟结合我国安全生产的相关政策和规定以及安全事故的实际案例,对本次安全生产刑法规定的修改背景进行分析,之后就所修改内容的司法适用可能涉及的问题进行分析探讨。

 

一、相关背景

 

安全生产是关系到人民群众生命财产安全的大事,是经济社会协调健康发展的标志,是党和政府对人民利益高度负责的要求。正因如此,在作为维持社会秩序、保障人民群众生命利益最为有力手段的刑法当中,至少有13个罪名与此相关。

 

从相关数据来看,经过党和政府以及相关部门多年来对安全生产的常抓不懈和努力整改,我国近20年来的生产安全形势总体上在向好的方向发展。最高人民检察院在2021年1月27日举行的“筑牢生产安全底线,守护生命财产平安”新闻发布会上,国家应急管理部政策法规司副司长、一级巡视员邬燕云介绍,全国生产安全最为严峻的年份是2002年,当年的事故起数、死亡人数分别为107万余起、13万余人,但之后持续下降,到2020年分别为3.8万余起、2.74万余人;重特大事故在2001年为140起、死亡人数为2556人,但在2020年分别下降至16起、262人。确实,对于我们这样一个规模巨大、人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾依旧突出的发展中国家来说,上述成就来之不易。但我们必须清醒地认识到,上述成就并不意味着我国在有关安全生产方面已经无可挑剔。生命的价值并非单个的抽象数字可以衡量,哪怕死亡人数下降为1,也意味着一个鲜活生命的意外消失,每一场人命事故背后都承载着数个家庭难以弥补的痛苦。更何况,即便是在最好年份的2020年,死亡人数也仍达到了2.74万人,其意味着在此一年当中每天便约有750人因为生产安全事故而丧生。

 

特别是,将上述数字转换为具体事件时,其惨烈程度更加让人触目惊心。如江苏省响水县2019年3月21日下午发生的特别重大爆炸事故,造成78人死亡、76人重伤,640人住院治疗,直接经济损失198635.07万元。特别让人遗憾和痛心的是,很多安全事故完全是在到发生结果为止的每一个环节,若有关人员或者主管机构认真履职、稍加注意的话,就能加以避免。如就福建泉州欣佳酒店“3·7”重大坍塌事故而言,尽管事后查明事故发生原因是,事故单位将酒店建筑物违法加高,大大超过建筑物墙体的承载能力,加之违法加高时,作业不当,引发支撑钢柱失稳,最终导致建筑物整体坍塌,但是,在违法加高的过程当中存在一系列的人为违法因素。首先,酒店业主在未取得相关许可手续,且未组织勘察、设计的情况下,多次违法将工程发包给无资质施工人员,在明知楼上有大量人员住宿的情况下仍违规冒险蛮干,最终导致建筑物坍塌。其次,当地政府为片面追求经济发展,通过“特殊情况建房”政策为违法建设开绿灯,此政策为重大安全隐患埋下祸根。再次,上级有关部门对长期大量存在的违法建筑所具有的重大安全风险认识不足,使得房屋安全隐患排查治理流于形式。复次,地方政府的各主管部门长期对事发酒店在未取得相关许可证明的情况下对外营业的违法违规行为视而不见。最后,当地消防、公安等部门在材料形式审查和现场审查中把关不严,让不符合要求的项目蒙混过关并长期存在。这些都为事故的发生提供了帮助和条件。换言之,在本次事故当中,业主部门只要稍微有点安全意识,有关政府部门只要稍微尽职尽责,从严把关,就不会导致这种结果的发生。

 

同样的问题也存在于沈海高速浙江温岭段“6·13”液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故中。根据相关调查报告,本次事故发生原因是,事故车辆行驶至弯道路段时,由于没有及时减速导致车辆发生侧翻,罐体与跨线桥护栏发生撞击,罐体破裂,其中的液化石油气迅速泄漏并汽化扩散,遇上过往机动车产生的火星而燃烧,最后发生爆炸。事后发现,事发地点的道路设计固然有问题,但在此之外,还有以下教训:一是事发公司无视国家有关危化品运输的法律法规,未严格开展GPS动态监控、安全教育管理、如实上传电子路单等工作,存在车辆挂靠经营等违规行为,GPS监管平台运营服务商违规协助企业逃避监管;二是有关行业协会未如实开展安全生产标准化建设等级评定工作,没能发现企业自评报告中的弄虚作假、监控人员配备不符合规定等问题,违规发放安全生产标准化建设等级证明,违规将年度核查评定为合格;三是事故路段匝道业主、施工、监理等单位在防撞护栏施工过程中未严格履行各自职责,防撞护栏搭接施工不符合标准规范和设计文件要求;四是地方党委政府安全发展理念树立不牢固,安全生产领导责任落实不到位,政府主管部门对危化品运输、公路建设养护、工程质量监督等方面的安全风险管控和监管执法存在漏洞。

 

实际上,早在2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故发生之后,习近平总书记就作出重要指示。2016年12月18日,中共中央、国务院联合发布了新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的有关安全生产工作的纲领性文件《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号)(以下简称《意见》),其中明确提出,“研究修改刑法有关条款,将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围”在该意见公布之后,得到了有关方面的积极响应。如有专家建议对刑法规定的重大责任事故罪、违章冒险作业罪等条款进行修正,设立一个新罪名,就是危险作业罪。理由是,生产安全事故的背后常常存在一个或者若干个隐患,如果事先能够消灭事故的隐患或者违章行为,那么事故就会大大减少。因此,刑法应该把重点放在排除隐患或者治理违章行为方面,以改变现实中对消除隐患主要依靠行政手段,而行政手段治理力度不够,实施中往往又多打折扣,导致实践中大量隐患或者违章行为得不到纠正的局面。另外,2020年5月28日,全国人大代表孙景南在第十三届全国人大三次会议中建议,应将故意隐瞒重大事故隐患的行为纳入刑法调整范围,遏制重特大事故发生。正是在这种背景之下,“刑修(十一)”对有关安全生产的内容进行了部分修正。

 

二、具体内容

 

“刑修(十一)”对现行《刑法》中有关安全生产犯罪的修订主要包括以下三方面的内容:一是将“明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业”增列为《刑法》第134条第2款的内容,即组织他人违章冒险作业罪;二是增设《刑法》第134条之一,将在生产、作业中违反有关安全管理的规定,关闭、破坏生产安全设备、设施和篡改、隐瞒、销毁数据、信息的行为,拒不整改重大事故隐患的行为,以及擅自从事高危生产作业活动的行为规定为危险作业罪;三是将承担安全评价职责的中介组织的人员增列为《刑法》第229条提供虚假证明文件罪的犯罪主体,同时将“在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件,致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的”行为列为“处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金”的加重处罚情节。

 

(一)组织他人违章冒险作业罪

 

现行《刑法》第134条第2款规定,强令他人违章冒险作业,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,处5年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处5年以上有期徒刑。这就是强令违章冒险作业罪的规定。本罪是根据2006年通过的《刑法修正案(六)》第1条第2款的规定而设置的。所谓“强令”,虽然理论上一般认为,只要强令者发出的信息内容所产生的影响,达到了使工人不得不违心地继续生产、作业的心理强制程度即可,但实务当中对“强令”一词进行不当理解,将某些强令违章冒险作业行为错误地认定为普通责任事故犯罪,导致处刑过低,不利于严惩犯罪。由于上述情况的存在,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕22号)(以下简称《解释》)对“强令违章冒险作业”进行了扩张解释。其第5条规定,明知存在事故隐患、继续作业存在危险,仍然违反有关安全管理的规定,实施下列行为之一的,应当认定为“强令违章冒险作业”:一是利用组织、指挥、管理职权,强制他人违章作业的;二是采取威逼、胁迫、恐吓等手段,强制他人违章作业的;三是故意掩盖事故隐患,组织他人违章作业的;四是其他强令他人违章作业的情形。

 

但是,即便将“强令违章冒险作业”进行如此程度的扩大解释,还是难以将行为人并没有掩盖事故隐患,也没有采用威逼、胁迫、恐吓等手段,或者利用组织、指挥、管理职权强制他人违章作业的情形囊括在内。这一点,只要看看訾某某犯重大责任事故罪一案,就能清楚。2008年3月至9月,訾某某在担任禹州市某煤矿副矿长期间,由于不服从上级管理机构安全的监督管理,在煤矿存在重大事故隐患和接到上级管理机构停止作业通知书的情况下,仍然组织井下的作业人员掘进,且在掘进地有明显透水征兆的情况下,继续组织矿工冒险作业,造成重大透水事故,致使6名矿工死亡,12名矿工下落不明,直接经济损失1544.18万元。对此,法院认为,被告人訾某某身为负责人之一,履行副矿长职责,负责矿井采煤工作,由于不服管理,违反规章制度,强令工人违章冒险工作,导致该矿发生重大伤亡事故,情节特别恶劣,其行为构成重大责任事故罪,判处有期徒刑3年,缓刑3年。然而,本案当中,被告人的主观状态显然不能以过失认定,而应当认定为故意。具言之,明知自己的行为可能发生透水事故的危险而放任该种结果发生,以致造成上述严重后果,这种情形下,行为人的心理状态至少应当认定为间接故意,但本案最终却被认定为重大责任事故罪这一过失犯罪,显然比较勉强。

 

强令违章冒险作业罪大多发生在化工、采矿等相对比较艰苦危险的行业,在此行业中进行生产作业的一线工人,往往是文化程度较低、在就业市场上竞争力较弱、处于绝对弱势地位的人。在强令违章冒险作业的场合,行为人正是利用了工人的这一弱点,使用各种手段,让其处于危险状态之中。其中,“利用组织、指挥、管理职权,强制他人违章作业”“威逼、胁迫、恐吓”是最为典型的强令手段;“故意掩盖事故隐患,组织他人违章作业”尽管在强制程度上比前述两种手段要轻,但“掩盖”是隐瞒、隐藏、掩饰,从形式上看,其是以某种作为方式故意掩盖事实真相即事故隐患而组织工人冒险作业的情形。但是,这种解释显然难以涵摄上述禹州矿难案“行为人訾某某明知存在重大事故隐患,且已接到上级管理机构停止作业通知书的情况下,仍然继续组织矿工冒险作业”的情形。因此,将并无掩盖事故隐患类型的组织冒险作业类型的行为增设为组织他人违章冒险作业罪,有其实际必要性,同时,从处罚均衡的角度来看,也有必要将上述行为增设为犯罪。这一点只要和《刑法》第138条的规定进行对比就一目了然。在《刑法》第138条所规定的教育设施重大安全事故罪中,行为人只要明知校舍或者其他教育设施有危险,而不采取措施或者不及时报告,致使发生重大伤亡事故时,对直接责任人员就要处以3年以下有期徒刑或者拘役;后果特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑。从罪刑均衡的角度来讲,在教育行业,行为人只要“明知校舍或者其他教育设施有危险”即“存在事故隐患而不排除”仅此一个行为,在发生重大伤亡事故的场合,就要处以与重大责任事故罪相同程度的刑罚处罚,那么,在此以外的行业当中,行为人明知存在重大事故隐患而不排除,反而“仍冒险组织作业”,为何也只能论以重大责任事故罪呢?因此,“刑修(十一)”将“明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业”增设为组织他人违章冒险作业罪是有充分理由的,其也可以最大限度地堵塞行为人利用化工、采矿工人处于弱势地位而千方百计地让其处于风险之中的漏洞。

 

在认定“明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业”时,要注意以下两个问题:

 

一是何谓“重大事故隐患”?在理解“重大事故隐患”之前,首先得了解“事故隐患”。根据国家安全生产监督管理总局《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》(国家安监总局令第16号)(以下简称《规定》)第3条的规定,事故隐患是指在生产作业过程中可能导致事故的危险,具体表现为物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷三个方面;事故隐患可分为一般事故隐患和重大事故隐患;前者是指危害和整改难度较小,发现后能够立即整改排除的隐患;后者是指危害和整改难度较大,应当全部或者局部停产停业,并经过一定时间整改治理方能排除,或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。

 

任何事故的发生都有其征兆或者迹象,安全生产事故也不例外。根据航空业界熟知的海恩法则,一起重大的飞行事故背后有29起征兆或者轻微事故,一个征兆背后还有300起未遂先兆以及1000起事故隐患,而事故只是一系列生产经营过程中一系列安全隐患积累的结果而已。因此,对于安全生产来说,事先发现并整治事故隐患就极为重要,不仅影响企业等的安全生产,还直接影响企业的经济效益。按照《安全生产法》的规定,县级以上地方各级人民政府的主管部门应当督促生产经营单位建立健全生产安全事故隐患排查治理制度,消除重大事故隐患(第38条);对存在重大事故隐患的生产经营单位可以作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定(第67条)。

 

必须说明的是,《规定》第3条有关重大事故隐患的规定只是一个概括性的规定。实际上,现实中从事生产经营活动的企业行业众多,情况复杂,因此很难对其规定一个统一的标准。基于这一现实,《安全生产法》第113条第2款规定,国务院主管部门根据各自的职责分工,制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。依照这一规定,包括国家安全监督管理总局在内的相关政府部门以各自分管的行业领域为准,出台了本行业重大事故隐患判定标准和依据,具体包括《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准(2020年版)》《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准(2017版)》《金属非金属矿山重大生产安全事故隐患判定标准(试行)》《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准(试行)》《烟花爆竹生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准(试行)》《重大火灾隐患判定标准(GA653-2006)》(以下简称《标准》)、《重大火灾隐患判定方法》(以下简称《方法》)、《交通部关于报告船舶重大事故隐患的通知》等。

 

按照上述行业标准,在重大事故隐患即不安全因素的认定上,首先考虑是否违反相关法律规定或者技术规范,然后再考虑是否具有引起人命伤亡或者财产损失的危险。如《方法》引言部分明确规定,所谓重大火灾隐患,是指违反消防法律法规、不符合消防技术标准,可能导致火灾发生或火灾危害增大,并由此可能造成重大、特别重大火灾事故或严重社会影响的各类潜在的不安全因素。重大火灾隐患必须参照《方法》中的相关规定,坚持科学严谨、实事求是、客观公正的原则,经现场检查、集体讨论、专家技术论证等程序进行认定。尽管《方法》中的重大火灾隐患的认定程序非常复杂,但实际上,其只是针对极为罕见的隐患的判断标准和程序,并不意味着所有的火灾隐患认定都需要经过这种程序。按照《标准》,下列重大火灾隐患可以直接判定,不用经过上述复杂程序:(1)生产、储存和装卸易燃易爆化学物品的工厂、仓库等未设置在城市的边缘或相对独立的安全地带;(2)甲、乙类厂房设置在建筑的地下、半地下室;(3)甲、乙类厂房、库房或丙类厂房与人员密集场所、住宅或宿舍混合设置在同一建筑内;(4)公共娱乐场所、商店、地下人员密集场所的安全出口、楼梯间的设置形式及数量不符合规定;(5)旅馆、公共娱乐场所、商店、地下人员密集场所未按规定设置自动喷水灭火系统或火灾自动报警系统;(6)易燃可燃液体、可燃气体储罐(区)未按规定设置固定灭火、冷却设施。相反地,下列任一种情形可不判定为重大火灾隐患:(1)可以立即整改的;(2)因国家标准修订引起的(法律法规有明确规定的除外);(3)对重大火灾隐患依法进行了消防技术论证,并已采取相应技术措施的;(4)发生火灾不足以导致特大火灾事故后果或严重社会影响的。而需要经过复杂程序,进行综合判断才能认定为重大火灾隐患的,只有介于上述两者之间的情形。

 

如此说来,“刑修(十一)”第3条所谓“明知存在重大事故隐患”,应当是指行为人明知存在在生产作业过程中可能导致事故的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。是否重大事故隐患,通常情况下应当直接依据行为人所在行业的相关规定来判断,在复杂场合下必须组织相关专家依据法定程序进行判断。

 

二是如何理解“明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业”?首先必须明确,行为人只要明知存在重大事故隐患,在没有排除的情况下,冒险组织作业的,即可构成本罪,而不要求行为人在此之外还有一个“不排除”重大事故隐患的行为。这里的“不排除”是一个纯正的不作为,不要求具有实际的行为表现。其次,“冒险组织作业”是指在重大事故隐患没有被排除的情况下,便策划、决策、指挥、协调工人进行作业活动,不要求采取威逼、胁迫、恐吓的手段进行“强令”。此外,所谓事故隐患,就是发生危害结果的风险仍处在隐蔽、藏匿、潜伏、不可明见的状态。此时,是不是能够造成现实的危害结果尚不可知,也有可能仅仅停留在危险状态而不成为现实。“冒险组织作业”必须是在隐患状态下进行的。如果隐患已经具有发生结果的高度盖然性,即将成为现实的情况下,组织他人冒险作业,实际上是置他人于即将成为现实的死地,此时,组织冒险作业的行为就不成立组织他们违章冒险作业罪,而有成立故意杀人罪之嫌。

 

需要注意的是,在将“明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业”增设为组织他人违章冒险作业罪之后,会面临如何区分救援型的“冒险组织作业”与紧急避险的问题。曾经有一个故事。患者心脏已经停止跳动,5分钟之内不开胸修补心脏的话,患者将不可逆转地死亡。当时,到正规的手术室进行开胸手术已经来不及了,医师当机立断,在急诊室(注意:不是手术室)就地做开胸手术。在倍受煎熬的心脏修补术完成之后,患者“破碎”的心开始了正常跳动,在场抢救的医护人员的紧张心情终于缓解,患者最终得救。此举引起了在冒险抢救濒死病人中生命与程序何者更重要的讨论。其实,类似情况在生产作业过程中也会存在。如在火灾现场,按照《消防法》第44条的规定,任何单位发生火灾,必须立即组织力量扑救;邻近单位应当给予支援。但当时必然会面临这样的问题:起火现场特别是相关建筑物中,里面潜藏着什么样的隐患并不清楚。同样,在矿难发生有工人被困井下时,在地面上的现场指挥人员并不知道什么原因引起了矿难,甚至都不知道井下还有什么隐患。但是,基于救人要紧的考虑,在隐患尚未排除(也来不及排除)的情况下,现场组织人员紧急决定让其他工人下井冒险抢救。此时,如果出现救火的消防人员或者下井抢救的工人遇难的结果,是不是要以“明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业”而追究现场组织人员组织他人违章冒险作业罪的刑事责任呢?

 

从本文的立场来看,这种场合,即便说具有在隐患没有消除的情况下冒险组织作业的事实,但也不一定能将相关组织者的行为作为犯罪处理。因为,这种情形可能属于刑法理论上所谓的防御型紧急避险。所谓防御型紧急避险,是对正在引起现实危险的危险源进行攻击,以避免危害结果发生的情形。例如,张三、李四二人在山中打猎的时候,李四遭受狗熊攻击而倒地挣扎,情况十分危急。张三为了救李四,于是朝正在撕咬李四的狗熊开枪。不幸的是,子弹击中了正在和狗熊纠缠在一起的李四致使其身亡。这种场合下,李四正在被凶猛的狗熊袭击,必死无疑;就张三而言,其当时面临两种选择,一是撒手不管,让李四被狗熊咬死;二是为救张三而向狗熊开枪。但这么做的风险是,有可能打中李四。但后一种情形显然更妥当一些。因为,就当时的情形而言,不开枪的话,李四只能被咬死,而开枪的话,李四则有可能获救。由此说来,张三的开枪行为是在李四正遭受紧急不法侵害的危险之下,不得已而实施的避险行为,尽管最终没能避免李四的死亡,但在当时的情况下,实属无奈之举,而且也没有超过必要限度而造成不应有的损害,因而属于《刑法》第21条所规定的紧急避险。只是这种场合下,保护者和牺牲者是同一人即李四而已。就火灾或者矿难的场合而言,尽管事故现场内部情况尚不清楚,但就当时的情形而言,不及时救助的话,情况只会更糟;而救助的话,或许能使局势向好的方向发展。基于“两害相权取其轻”,即在两种合法利益发生冲突的紧急情况下,不得已而牺牲其中之一,以保全较大的利益的考虑,救助便是当时的最佳选择。因此,这种在特定的时空环境之下,明知存在重大隐患尚未完全消除,仍然冒险组织抢救作业的行为,即便最终造成了损害,但还是应当将其认定为紧急避险,免除行为人的刑事责任。

 

(二)危险作业罪

 

“刑修(十一)”在安全生产方面的最大亮点就是增设了危险作业罪。本罪实际上是将《解释》第12条所规定的部分从重处罚情节上升为了独立犯罪。和现行《刑法》中所规定的有关安全生产的犯罪相比,危险作业罪属于具体危险犯,行为人只要实施法定的三种实行行为,“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”即可构成。在此意义上讲,危险作业罪与危险驾驶罪在性质上类似。如此规定,可将刑法的介入时间大大提前,从而将安全生产事故消灭在隐患阶段,以求从源头上扭转安全生产形势严峻的局面。作为本罪成立关键的实行行为,包括以下三种类型:

 

一是关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的行为。为保障安全生产,《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号)、《国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局关于印发〈煤矿井下安全避险“六大系统”建设完善基本规范(试行)〉的通知》(安监总煤装〔2011〕33号)、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》(2012年7月1日国家安全生产监督管理总局令第54号公布)等推行先进技术装备,要求相关企业设置关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施、系统。这些设备、设施、系统都是有关企业生产经营过程中的事故隐患的预警设施,又是安全事故的证据记录设施,对于防止企业事故发生、记录事故发生过程等具有重要意义。但实践当中,一些生产经营者为了追求暴利或者基于其他目的,关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息,使得上述设备形同虚设,并由此而造成重大事故。如在李新军、韩二军、侯民、邓树军以危险方法危害公共安全案中,四名被告人作为新华四矿管理人员,明知该矿存在瓦斯超标等重大安全隐患及矿难发生的可能性,但为追求暴利,通过要求瓦检员在瓦斯超标时不准报警、破坏瓦斯监测安全设施等手段逃避监管,从而使瓦斯传感器丧失预警防护功能,使井下瓦斯真实数据不能被准确及时监测,最终酿成致76人死亡、2人重伤、4人轻伤、9人轻微伤的严重后果。在湖南衡阳源江山煤矿“11·29”重大透水事故、山西朔州平鲁区茂华万通源煤业有限公司“11·11”透水事故、沈海高速浙江温岭段“6·13”液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故中,也存在相同情况。这些鲜活的例子表明,关闭、破坏直接关系生产安全的监控等手段已经成为导致生产安全事故的重要原因之一。有鉴于此,“刑修(十一)”不要求发生实害结果,只要有实施关闭、破坏直接关系生产安全的监控等可能引起严重灾难事故后果的危险行为,刑法即可介入,从而将安全生产事故隐患消灭在萌芽状态。

 

需要注意的是,危险作业罪可能会与非法控制计算机信息系统罪、破坏计算机信息系统罪之间产生竞合问题,因为现在很多有关生产安全的监控、报警设施、设备都采用了计算机信息系统自动控制的方式。对此,本文认为,由于危险作业罪与非法控制计算机信息系统罪、破坏计算机信息系统罪的侵害法益不同,前者侵害的是公共安全,后者侵害的是社会管理秩序中的公共秩序,二者之间属于想象竞合的关系。在行为人的关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的行为造成10台以上计算机信息系统的主要软件或者硬件不能正常运行、对20台以上计算机信息系统中的存储、处理或者传输的数据进行删除、修改、增加操作等,具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险时,按照从一重处罚的原则,可以刑罚较重的非法控制计算机信息系统罪、破坏计算机信息系统罪论处。

 

二是因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施,而拒不执行的行为。如前所述,重大事故隐患的危害大,一旦变为现实,引起生产安全事故,可能造成较多的人员伤亡和较大的财产损失。因此,2014年大修的《安全生产法》对其极为重视,有多处规定。其中,第67条第1款规定,负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定,生产经营单位应当依法执行,及时消除事故隐患。《意见》也规定,相关政府部门要强化隐患排查治理监督执法,对重大隐患整改不到位的企业依法采取停产停业、停止施工、停止供电和查封扣押等强制措施,按规定给予上限经济处罚,对构成犯罪的要移交司法机关依法追究刑事责任。可见,危险作业罪中的相关规定,实际上是将上述法律规定和政策规定犯罪化的体现。

 

实践当中,因为拒不整改而导致的安全事故并不少见,2020年陕西铜川乔子梁煤业有限公司“11·4”较大煤与瓦斯突出事故就是适例。在发现瓦斯突出之后施工方拒不执行监管监察指令,是导致该事故的根本原因。具体而言,在当年4月4日,该矿因安全生产许可证被暂扣、5902采煤工作面自然发火之后,施工方就被责令立即撤出人员并封闭相关采煤工作面;4月7日,该矿因拒不采取措施消除事故隐患仍组织人员在危险区域作业而被责令停产停业整顿,但该矿的施工方并未执行该措施,仍未停止作业,最终酿成了事故的发生。河北衡水翡翠华庭“4·25”施工升降机轿厢坠落重大事故中也存在同样的问题。事后查明,施工单位未对施工升降机等组织验收即违规投入使用,在收到停止违规使用的监理通知后,仍不整改、继续使用是导致事故发生的原因之一。

 

三是涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可,擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工,以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的行为。之所以实施企业生产安全许可制度,主要目的在于严格把牢各类企业特别是风险较高的矿山、危化企业的安全准入关口,从企业经营活动的开始环节就禁止不具备基本安全生产条件的企业进入生产领域、进入市场,从而在源头上防止和减少伤亡事故的发生。实务当中,未经依法批准或者许可,擅自从事矿山开采等生产作业活动,并最终酿成事故的案例,并不罕见。如在震惊中外的2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库火灾爆炸案中,虽说事故直接原因是瑞海公司危险品仓库附近集装箱内物品在高温(天气)等因素的作用下积热自燃,殃及附近的危险化学品导致爆炸,但是,未经批准,违法从事危险化学品的存贮,也是导致事故发生的重要原因之一。如此情形,在云南曲靖罗平县树根田煤矿“2·29”较大顶板事故中也能窥豹一斑。事后查明,出事企业在有关部门未批准复工复产的情况下,擅自组织生产是导致本次事故的重要原因之一。

 

以上便是危险作业罪的创设背景和主要内容。在本罪的认定中,要注意以下两点:

 

一是本罪属于具体危险犯,即成立危险作业罪,客观上除了要求具有上述行为之外,还必须“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”。这一“现实危险”可以从两方面加以理解。一方面,“现实危险”属于本罪成立的客观要件中的结果内容。这意味着,在危险作业罪的场合,仅仅有法定的三种行为,但在根本没有可能引起安全事故的实害结果的现实危险的场合,不能构成本罪。另一方面,行为有无引起重大安全事故的“现实危险”的判断,必须结合行为实施当时的各种客观实际情况(如环境、行为对象、行为所引起的外界变动等因素),从一般人的生活经验法则来判断。具言之,在行为时的情境之下,从一般人的经验来看,若能得出“有前述危险行为,就会有后续的‘发生重大伤亡事故或者其他严重后果’”的肯定结论的话,即可以说前述行为具有“现实危险”,满足本罪的客观要求。

 

二是本罪属于以危险方法危害公共安全罪的未遂犯,一旦引起了实害结果,有可能构成以危险方法危害公共安全罪。这一点,在前述“李新军、韩二军、侯民、邓树军以危险方法危害公共安全案”中已经得到体现。本案当中,法院查明,事故发生前,涉事煤矿处于技改阶段,没有安全生产许可证,营业执照、煤炭生产许可证均已过期。之后,该矿被当地政府确定为停工停产整改矿井。被告人既有破坏瓦斯监控设施、伪造瓦斯报表,有意逃避监管的行为,又有拒不执行相关安全生产整改措施的行为,而且,还有明知存在重大事故隐患仍强令工人冒险作业的行为。这些行为实际上是将下井作业工人的生命、身体置于极度危险的境地,其危险性与放火、爆炸等行为并无两样。有鉴于此,法院遂以以危险方法危害公共安全罪对涉事矿长定罪处罚。

 

(三)承担安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员提供虚假证明文件罪

 

“刑修(十一)”第25条将“承担安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员”增列为提供虚假证明文件罪的犯罪主体,并规定上列人员在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件,致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的,处5年以上10年以下有期徒刑,并处罚金。

 

我国在20世纪80年代引进了生产经营过程中的安全评价制度,其目的在于查找、分析和预测生产经营活动中存在的风险、有害因素及其程度,提出合理可行的指导预防对策,从而达到最低事故率、最少损失和最优的安全投资效益。2014年修订的《安全生产法》第29条规定,矿山建设项目和生产、储存危险物品的建设项目,都应进行安全评价。生产经营单位只有获得合格的安全评价报告,才能拿到生产经营许可证。2014年修订的《安全生产许可条例》要求国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度。企业取得安全生产许可证的条件之一,就是依法进行安全评价(第6条)。但现实当中,安全评价造假事件却频频发生。2012年1月11日,国家安全监管总局办公厅在一份通报中指出,有的安全评价信息内容和数据存在明显错误,有造假的痕迹。有报道显示,早在2006年,长沙市安监理局对宁乡县相关企业2006年的55份申报材料进行初查,发现有47份安全评价报告存在问题,占到了85%以上;湖南省安监系统组织抽查,发现几乎没有一份评价报告经得起现场检验。这种局面,直到现在也没有从根本上扭转。如在前述天津爆炸案中,发现作为安全评价中介的天津中滨海盛科技发展有限公司与天津中滨海盛卫生安全评价监测有限公司系同一法人单位,其违反规定,同时承接瑞海公司的安全预评价和安全验收评价,且在安全预评价报告和安全验收评价报告中弄虚作假,故意隐瞒不符合安全条件的关键问题而出具“基本符合国家有关法律法规和标准规范要求”的意见。

 

类似问题在环境影响评价和环境监测领域中也同样存在。随着我国经济和社会发展水平的不断提高,人们对生活环境的质量要求越来越高,对环境的保护意识越来越强,生态环境保护越来越受到国家的重视。依照相关法律规定,凡在我国境内,建设可能对环境造成影响的工程,都必须进行环境影响评价。环境影响评价对于预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展具有关键作用。其中,环境影响评价的质量,又极为重要,可以说是环评工作的“生命线”。而影响环境评价质量的一个重要环节就是环境监测所取得的相关数据,其是环境影响评价的基础,直接决定着环境影响评价质量的高低和后续的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。但现实生活中,我国的环境数据质量并不尽如人意,其中一个重要原因就是环境监测数据造假现象屡禁不绝、屡见不鲜。一些社会环境监测机构、环境监测设备运营维护机构,或受利益驱动,或屈从于委托单位的无理要求,编造数据、出假报告以赚取利润,或为了抢占市场低价竞争,为了降低成本不按规范开展监测活动,监测质量堪忧。如生态环境部在对2020年第一季度环评文件展开常态化复核工作时发现,24个省(区、市)各级审批部门审批的101份建设项目环境影响报告书(表)中,有8份报告书(表)存在遗漏评价因子、降低环境风险评价等级、缩小环境影响评价范围等各种各样的质量问题。

 

环评数据造假误导了有关机关的决策,成为导致重大安全事故的隐患。如江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故的教训之一,就是有关环保评价机构出具虚假失实文件,导致事故企业硝化废料重大风险和事故隐患未能及时暴露,干扰误导了有关部门的监管工作。同样的问题,在天津爆炸案中也存在。调查报告显示,作为环境中介的天津市环境工程评估中心在对瑞海公司危险货物堆场改造项目进行环境影响评价过程中,未按规定进行现场考察,未发现危险货物堆场改造项目中的未批先建问题;未对环评报告中的公众参与意见进行核实,未发现瑞海公司提供的公众参与意见属于弄虚作假;未认真审核环评报告,未发现该报告没有全面采纳专家的合理意见,使得有关部门在审批过程中未能发现事故隐患。

 

为了从源头上遏制环评造假现象的发生,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号)第9条规定,环境影响评价机构或其人员,故意提供虚假环境影响评价文件,情节严重的,或者严重不负责任,出具的环境影响评价文件存在重大失实,造成严重后果的,应当依照《刑法》第229条、第231条的规定,以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚。因此,“刑修(十一)”中将“环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员”增列为提供虚假证明文件罪的犯罪主体的规定,实际上是将司法实践中已经实施的做法在立法上加以确认而已。总之,中介机构在矿产资源、安全评估、环境评价方面的“虚假评估”,是一些领域事故频发的原因之一,属于生产经营领域的重大安全事故隐患。通过上述修改,从此以后,《刑法》第229条提供虚假证明文件罪的犯罪主体,就不限于“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员”还包括“承担安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员”了。这样,就可以在相关企业的设立阶段,发现事故隐患,从源头上抓安全生产,从而达到及早预防安全生产事故发生的效果。

 

三、结语

 

安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事,是经济社会协调健康发展的标志,是党和政府对人民利益高度负责的要求。我国近年来尽管在安全生产领域取得了重大成就,但距离人民群众美好生活的愿望还有差距。因此,适时对刑法中的相关内容进行调整和增设,加强刑法对安全生产领域的提前干预,对导致安全事故的苗头露头就打,清除导致安全生产事故的重大隐患,以求从源头上消除导致安全生产事故的原因,具有重要意义。这是本次刑法修正对安全生产相关内容修正的初衷,也是其亮点。其从根本上改变了我国刑法在安全生产领域长期以来一贯秉持的只有在发生后果,即只有在“发生重大伤亡事故或者其他严重后果”的场合,刑法才能介入的局面,切实体现了预防刑法即刑法的目的在于预防犯罪,而不是制裁犯罪的理念,从而能够最大限度地发挥刑法保护法益的机能。只是,上述法条该如何适用,可能会出现什么样的问题,尚有待观察。特别是在将明知有重大事故隐患仍组织冒险作业以及危险作业行为规定为犯罪之后,其罪与非罪、此罪与彼罪的界限极为微妙。因此,下一步,有必要将其适用过程中的典型案例加以积累,对其适用中的各种争议加以探讨并类型化,从而使得上述条文有效地发挥其效果,最大限度地减少安全生产中事故的发生。

 

作者:黎宏 清华法学院教授

本文来源:《中国刑事法杂志》2021年第2期

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