编者按：
为深入探讨《民营经济促进法》实施背景下涉案财物处置相关问题，推动民营经济健康发展与司法实践的良性互动，2025 年 6 月 15 日，由中央财经大学法学院与中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心联合主办、北京星来律师事务所协办的“民营经济促进法实施与涉案财物处置专题研讨会”在中央财经大学隆重举行。
中国人民大学法学院教授陈卫东、程雷、刘计划、李奋飞等，中央财经大学法学院教授郭华、李伟等，以及中国政法大学等院校的法学教授专家，与来自最高人民法院等实务部门的专家齐聚一堂，围绕企业经营自主、企业产权、企业数字资产与涉案财物处置等核心议题展开深入研讨。
会上，北京星来律师事务所合伙人会议主席程晓璐律师在“主题研讨一企业经营自主与涉案财物处置”环节作为实务部门代表发言，发言主题为“通过规范管辖来制约异地趋利性执法”。
程晓璐 北京星来律师事务所合伙人会议主席
尊敬的陈老师、各位专家、同仁：
上午好！非常荣幸能够作为本节唯一的实务部门代表、律师代表在此发言。我发言的主题是“通过规范管辖来制约异地趋利性执法”。刚刚陈（卫东）老师在进行主题发言时提到要明确管辖规则，有些专家在与谈时也提到规范涉企执法有两点，第一点是管辖，第二点是涉案财物处置。的确，管辖是刑事诉讼的起点，通过规范管辖、明确管辖规则来制约异地趋利性执法，在我们律师看来，能起到根本性作用。
一、规范异地执法政策的法律突破
《民营经济促进法》首次将规范异地执法的政策呼吁上升为法律规定，是里程碑式的制度突破。过去，很多政策意见只是提及不要用行政手段干预经济纠纷，但明确制约异地执法的法律此前从未有过。自去年年底以来，“远洋捕捞”现象愈演愈烈，实务部门和立法部门对此越来越关注。去年12月4日，发改委发布的《关于全国统一大市场建设指引（试行）》明确规定“不得违法开展异地执法或实行异地管辖，依法防止和纠正逐利性执法司法活动”。
二、异地趋利性执法频发的原因
为何频频出现异地趋利性执法，有两个方面的原因：
（一）罚没创收的利益考量
罚没创收推动异地趋利性执法，各级财政将罚没收入作为财源，办案人员收入甚至与罚没收入挂钩，不过这一点并非我今天发言的重点。
（二）管辖异化的执法现状
1、地域管辖的泛化
刑事诉讼法确定犯罪地和居住地为管辖原则，且通常以犯罪地为原则，当居住地更为适宜的以居住地管辖。《公安机关办理刑事案件的规定》以及最高检、公安部《办理经济犯罪案件的规定》对犯罪地做了进一步解读，规定相当宽泛。犯罪行为发生地、实施地、预备地、开始地、结束地、途经地，连续地、持续发生地，以及犯罪对象被侵犯地等都被视为犯罪地。
这就导致实践当中举报人向哪里举报，管辖就在哪里。在处理股东之间因经济纠纷引发的相互控告时，股东所在地可能被扩大为犯罪对象被侵犯地，一些地方也会把股东列为被害主体。2019年中律评杯十大无罪辩护案例——王某军挪用资金案，通过成功打管辖权异议，案件从股东所在地的湖北转移到了被害单位所在地的山东。今年4月，公安部刚刚出台了《公安机关跨省涉企犯罪案件管辖规定》，对现行法律中地域管辖规定进行了限缩，确立了主要犯罪地管辖原则，实践中的落实效果也十分显著。
比如今年上半年，我们帮一位化工企业的股东进行刑事控告另一股东利用关联交易侵犯公司利益，原本计划在股东所在地也就是被控告人的户籍所在地报案，但因为受到公安部出台跨省涉企经济犯罪管辖方面的新规，我们还是在被害公司所在地的外省某地报案，提交详细法律意见书和证据材料，该地公安机关在充分审查材料和法律意见的情况下进行了刑事立案。
2、指定管辖的滥用
在涉黑涉恶案件中，指定管辖滥用情况严重。所谓黑老大往往是当地企业家，拥有大量资产。通常省公安厅依据《公安机关办理刑事案件规定》第22条，将案件指定到省内其他市管辖，这本身没有问题。但问题在于，市一级公安机关在没有经过省厅同意的情况下，擅自将案件指定到区县一级公安机关侦查，直接决定了后续的移送批捕、移送起诉和审判级别。
例如辽宁的11·13涉黑专案，辽宁省公安厅原本指定阜新市公安局管辖，但阜新市公安局却被擅自又转包指定到下一级A区分局管辖（只是配合出手续，侦查主体还是市公安局），但T区分局又不遵照同级同区移送管辖的原则，随意将案件移送到阜新市B县的检察院进行报捕、审查起诉，整个过程未获得上级省一级检察院的指定管辖，直到律师阅卷后提出异议，才后补了省检对于B县检察院的指定管辖手续，但此前无管辖权的批捕行为已经发生。
3、同级管辖形同虚设
《公安机关办理刑事案件程序规定》第23条第3款以及两高两部《关于办理黑社会性质组织犯罪案件若干问题的规定》，都对被指定管辖的涉黑案件的审查批捕、审查起诉机关做了规定，但实践中同级跨区移送非常随意。
我们在西南部某市办理一个涉恶的案件当中，某市公安局直属分局居然不遵照同级管辖的规定，他可以同时向辖区内的市检察院和下一级的区县检察院，根据案件需要，同时移送审查起诉，而没有任何手续，那几乎就同级管辖就成了一个空谈。
又如我们处理的辽宁11·13涉黑专案中，市A区的公安机关被指定管辖后，移送到了B县检察院审查起诉。当律师发现自己当事人可能被刑讯逼供需要控告反映、要求监督时，无法到现在的审查起诉的B县检察院申请监督，只能到对应的A区检察院申请监督，而A区检察院既不负责审查批捕也不负责审查起诉，根本无法进行有效监督。更何况实际侦查主体是市一级公安机关，只是为了将案件二审限定在被指定的市就地解决。
所以，你看，原本是以法院中心主义来设计的刑事诉讼管辖制度，在实践中演变成了侦查中心主义。
4、救济路径的缺失
办案机关在无管辖权的情况下受理、批捕，虽然后补了指定管辖手续，但能否追认前面程序的合法性存在疑问。例如我们在青岛办理的一个涉台经济犯罪案件，按照多年司法惯例，台胞案件仿照外国人犯罪案件，被集中到青岛L区检察院管辖，但无明文规定。两年后法院意识到管辖合法性问题，于是以无管辖权为由退卷给L区检察院，而L区检察院迅速拿到指定管辖手续后再次移送L区法院，法院也补了指定管辖手续，在法院案件系统中又生成一个新案号，L区法院又以新案重启审判，可是原本那个旧案已经快没有了审理期限，要延审也要到了报最高人民法院批准，但作为一个新案号后，却可以堂而皇之重新计算审理期限，从而获得比一般合法管辖的案件实际更长的审限，这意味着审判机关通过这样一番运作，反而通过违法管辖而获益。好在该案我们及时提出我们的意见，审判机关注意到后，案件也很快判决，把相应最重要的职务侵占罪名被摘掉。 但其他案件若出现类似情况，可能造成超期羁押。
此外，根据目前的相关规定，被告人及其辩护人虽然可以针对管辖问题提出异议，但只能向办案机关提出，然而办案机关本身就是受上级院指定的机关，审理的合法性来自于上级机关的授权，如果指定管辖存在问题，也是上级机关的问题，而不是被指定机关的问题，向被指定机关反映管辖问题，就不可能解决问题。但如果一旦向做出指定的上级机关去反映，只能走控告、信访渠道，然后上级控告、信访件通常再逐级转交至被指定的下级法院、检察院，相当于没有任何有效救济，也自然难以有实质效果。
三、规范管辖的建议
（一）限缩地域管辖
明确犯罪地，尤其是跨区跨省的，参照公安部2024年新规，确立“主要犯罪地管辖”原则，主要犯罪地不明确或存在争议的，以被害单位所在地为管辖地。
（二）严禁被指定机关擅自二次指定下级管辖
明确未经做出指定的上级机关批准，严禁转包指定下一级管辖，确保案件层级与重大性匹配，防止人为随意降低审级，侵犯被告人有权获得更高级别司法机关审判的诉讼利益。比如山东省公检法三机关联合发布的《办理涉嫌黑社会性质组织犯罪案件指定管辖实施办法》（鲁公传发【2011】2030 号）第八条规定：“省公安厅、省检察院、省法院指定管辖的案件，受指定市级公安机关、人民检察院、人民法院根据案件情况，报上级单位批准后，可按照本办法第五条的规定指定下级单位管辖，并于作出决定后十日内将《指定管辖决定书》副本报送上级单位备案。”
（三）明确同级移送管辖限于同级同区
跨区跨级必须事先经上级批准，避免被指定机关随意跨区跨级移送案件，无视法律规定。
（四）建立管辖权异议程序
赋予律师向作出指定管辖的上级机关（非被指定机关）提出异议的法定渠道，必要时组织听证，上级机关应在法定期限内给予书面答复，且允许复议一次，改变目前只能通过控告、信访程序且受理情况不确定的状况。
律师简介
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程晓璐
北京星来律师事务所
合伙人会议主席
北京星来律师事务所合伙人会议主席，中国人民大学法学博士。全国律协刑事专业委员会委员，公安部全国看守所律师特约监督员，北京市律协刑事诉讼专业委员会副主任，北京信用学会司法公信力专业委员会副主任，北京大学、中国人民大学等刑事辩护实务校外导师。入选钱伯斯《大中华区法律指南2025》争议解决领域榜单，2024 年度中国区 LegalOne 客户信赖律师：杰出女律师（华北）15 强、商业犯罪与刑事合规15强”，2022年度LEGALBAND中国律师特别推荐榜：商业犯罪与刑事合规15强等。她曾长期供职于北京市检察机关，荣获北京市优秀公诉人和十佳调研能手称号，研究成果获全国检察理论应用文章一等奖。程晓璐律师具有十九年以上丰富的刑事司法实践经验，办理了一系列重大有影响力的经济犯罪、涉黑犯罪、职务犯罪以及刑民交叉案件，为多家央企、上市公司和民营企业提供刑事专项服务，以精湛的专业技能深受客户好评。
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编辑、排版：王昕
审核：管委会
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