在全面推进依法治国的背景下，为了深入贯彻党的二十届三中全会、四中全会关于完善行政处罚与刑事处罚双向衔接制度的部署，2025年12月13日，由广东外语外贸大学法学院主办，中国政法大学刑司院&星来所民刑行一体化科学研究基地、北京星来律师事务所、广东外语外贸大学广东法治研究院协办的“改革与完善行政执法与刑事司法衔接机制研讨会”在广州成功举行。

会议围绕行政执法与刑事司法衔接机制运行过程中面临的重点、难点问题展开深入研讨，为解决行政执法与刑事司法双向衔接中的实践难题提供理论支撑与路径指引。

来自最高人民检察院、公安部、广东省人民检察院、广东省珠海市人民检察院、广州市白云区人民检察院、中国人民大学、中国政法大学、中国人民公安大学、广州大学、安徽大学、广东警官学院、北京星来律师事务所等多家单位的专家学者、实务部门代表和师生120余人齐聚一堂，共话行刑双向衔接机制创新发展。

研讨会的开幕式由广东外语外贸大学法学院教授高景峰主持。广东外语外贸大学党委副书记葛小月，第十四届全国政协委员、公安部原党组成员、副部长孙茂利，最高人民检察院咨询委员会主任、原党组成员、副检察长孙谦出席了开幕式并分别致辞。

广东外语外贸大学党委副书记葛小月代表学校，对莅临现场的各位领导、专家学者及各位来宾表示欢迎与感谢。她指出，在法治中国建设新发展阶段下，行刑衔接机制直接关乎国家治理效能与群众公平正义获得感。党的十八大以来相关改革持续深化，但实践中仍存在诸多难点，本次研讨会聚焦关键议题，对推动制度与理论创新、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。她表示学校承办本次研讨会既是荣誉也是责任，学校将以建校60周年为新起点，继续汇聚优质资源、搭建高水平平台，与各界携手为完善中国特色社会主义法治体系贡献“广外方案”，并预祝研讨会取得丰硕成果。

第十四届全国政协委员、公安部原党组成员、副部长孙茂利指出，本次研讨会的选题兼具理论与实践意义，当前我国犯罪结构已发生显著变化，传统犯罪减少，行政犯、法定犯逐渐成为治理重点，亟需行政监管与刑事司法协同发力，对其加以防范和依法打击。结合公安工作经验，他提出三点认识：一是行政监管部门需强化犯罪线索研判与移送意识；二是公检法机关应加强与行政监管部门的衔接配合及建议反馈，助力前端监管提升；三是完善行刑衔接配套措施，推动双方在技术、资源、能力上相互支撑，破解鉴定成本高、专业技术依赖强等难题，行政执法与刑事司法应形成合力，以此提升治理效能。

最高人民检察院咨询委员会主任、原党组成员、副检察长孙谦表示，此次研讨会聚焦行刑衔接机制，是践行习近平法治思想、响应全面依法治国战略的重要举措。他结合多年检察工作经验，分享三点见解：一是行刑衔接的发展历程折射出我国社会治理与法治体系的演进，已从改革开放初期防范“以罚代刑”的单向衔接，转向“行政处罚与刑事处罚双向衔接”，并按照刑法谦抑原则的精神，畅通案件从刑事追诉程序回转至行政处罚的移送渠道；二是要明确行政机关与司法机关的权责边界，防止刑事犯罪仅以行政处罚了事，同时保障轻微违法行为的合理处置；三是注意依法监督严重犯罪未依法移送、罪与非罪认定标准不统一、检察权与行政权衔接不顺畅等问题。对此，需要理论界与实务界共同发力、持续推进。

• 行政执法与刑事司法衔接机制若干重要问题

主旨发言环节由广东外语外贸大学法学院教授周新主持，中国人民大学吴玉章高级讲席教授、中国刑事诉讼法学研究会常务副会长陈卫东，中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授、中国刑事诉讼法学研究会副会长兼秘书长熊秋红，最高人民检察院法律政策研究室副主任吴峤滨，广东外语外贸大学广东法治研究院副院长、教授杨治坤先后围绕“行政执法与刑事司法衔接机制若干重要问题”的主题作主旨发言。

中国人民大学吴玉章高级讲席教授、中国刑事诉讼法学研究会常务副会长陈卫东教授指出，行刑衔接是法治建设重点难点，党的十八大后有进展，但实践中“有案不移、有案难移”与过度追刑并存，机制“空转”突出。行刑衔接面临规范体系不健全、程序运行不顺畅、证据规则不完备、信息共享有壁垒、检察监督待强化等五大难题。对此，应从五大方面加以完善：一是健全规范体系，加强顶层设计，出台统一文件以消弭冲突；二是畅通运行程序，明确移送标准，建立清单制度以规范反向衔接；三是完善证据规则，坚持有限移送，明确转化范围与标准；四是强化信息共享，统筹共建平台，建立全流程数据安全机制；五是优化检察监督，拓展监督范围，提升监督效力，依托数字检察实现精准监督。

中国政法大学诉讼法学研究院院长、中国刑事诉讼法学研究会副会长兼秘书长熊秋红教授指出，在规范层面，我国行刑衔接制度从2001年国务院文件首次提出“行刑衔接”概念并就“正向衔接”做出规定，到2018年刑事诉讼法修改增设“反向衔接”条款，已迈入“双向并重”的规范发展新阶段；在理论层面，应在坚持行政处罚与刑事处罚“二元制”根基的前提下，引入“一元融合论”作为补充，以回应行政犯与犯罪圈扩大化导致的行刑界限更加模糊的发展趋势；在操作层面，可考虑借鉴德国经验，以实现法律适用的准确性、程序的完整性及兼顾司法公正与效率为目标构建行刑衔接机制；在刑事优先原则下对刑事犯罪与行政违法进行双重审查。在刑事程序向行政违法程序转换方面，区分不同诉讼阶段、不同案件情形处理刑行衔接问题；在行政违法程序向刑事程序转换方面，以行政机关是否已作出行政处罚为分界处理行刑衔接问题，并细化线索移送、证据转化、接收反馈机制等，以实现行政执法机关与刑事追诉机关之间的高效协作。

最高人民检察院法律政策研究室吴峤滨副主任指出，行政与刑事法律关系、行政执法与刑事司法关系、行政责任与刑事责任关系兼具复杂性与时代性，凸显行刑衔接机制研究的重要价值。随着刑事犯罪结构变迁，传统“由行到刑”正向衔接不能满足行政犯的时代需求，难以破解“不刑不罚”盲区，行刑反向衔接的建立尤为必要，核心是将未追刑责但需担行政责任的行为移送主管机关，遵循“免刑不等于免罚”原则。当前制度框架逐步完善并取得实践成效，但仍存在实体规范缺位、程序运行梗阻、监督手段刚性不足等问题。他建议，需以“治罪与治理并重”为理念，坚持独立认定、综合评价等原则，通过统一处罚标准、规范衔接流程、强化技术赋能与深化协同联动，持续推动行刑反向衔接工作提质增效。

广东外语外贸大学广东法治研究院副院长杨治坤教授指出，行刑衔接并非单纯的程序技术或个案移送问题，而应置于宪制框架下国家权力分工与协作的整体安排来理解，行政执法与刑事司法分别承担着不同类型“不法”治理功能，既体现专业化分工与效率，也必须通过协同衔接维护法秩序的统一性与治理体系的一体化；检察机关作为法律监督机关，应在衔接机制中发挥枢纽性作用，通过平台建设与流程优化推动跨部门协同运行，同时在实体层面区分同质性与差异性规范，对同质性领域的“不法”处置手段实现实质性“衔接”，对差异性领域的“不法”处置强调比例原则下的协调，防止实践中出现责任脱节或处罚倒挂现象，最终通过类型化、情境化的选择实现行政执法与刑事司法的有效衔接。

• 行政执法与刑事司法正向衔接机制改革与完善

此次研讨会共设两个研讨主题，第一单元以“行政执法与刑事司法正向衔接机制改革与完善”为主题，由最高人民检察院法律政策研究室副主任吴峤滨主持。

广东省珠海市人民检察院党组成员、副检察长叶祖怀，广州大学法学院教授张泽涛，北京星来律师事务所合伙人会议主席、中国政法大学刑司院&星来所民刑行一体化科学研究基地主任程晓璐，广东外语外贸大学法学院教授杨帆，中国人民公安大学法学院讲师李策，广东外语外贸大学法学院讲师智嘉译先后作主题报告。广东外语外贸大学区域法治研究院院长、副教授陈可翔进行与谈。

广东省珠海市人民检察院党组成员叶祖怀副检察长表示，珠海是“两法衔接”的先行者：2012年建成全省首个市、区两级联网的“两法衔接”信息共享平台，《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》是全国首部系统规范两法衔接工作的地方性法规，实践效果显著。但当前正向衔接工作仍存在立法供给不足、案件移送标准不统一、平台数据转化率低等问题。进一步深化正向衔接工作可从三个方面着手：一是推动平台升级，破除信息壁垒；二是完善标准指引，提升衔接质效；三是强化立法供给，增强监督刚性。

广州大学法学院张泽涛教授认为，传统单向衔接模式仅聚焦行政机关向司法机关的线性移送，忽视刑事处理后的行政监管跟进，无法形成“惩治+预防”的治理闭环，导致“以罚代刑”与“以刑代罚”并存、证据转化无据、部门协作碎片化；应以协同治理理论为指导，构建“行政违法线索—刑事立案侦查—刑事处理—行政监管跟进”的闭环体系，通过统一立法明确衔接主体权责、移送标准、证据转化规则，将刑事处理后的行政监管义务法定化，搭建跨部门大数据共享系统与常态化联席会议机制，引入行业协会、社会组织、公众举报等多元主体，形成“政府—司法—社会”多元共治格局，并把衔接工作纳入绩效考核与问责体系，真正实现行政违法与刑事犯罪的全链条治理。

北京星来律师事务所合伙人会议主席程晓璐律师以曾轰动一时的长春某疫苗案件为例，探讨了行刑衔接机制在实践中的冲突与弥合。她指出，在刑事程序启动后，行政机关抢先作出91亿元的顶格行政罚款，是否违背了“刑事程序优先”原则？这背后，折射出“效率”与“程序正义”的深层张力，更是行刑衔接中权力边界模糊的典型缩影。此案反映出两大问题：其一，刑事立案的标准与时机可能受舆情等因素影响；其二，行政处罚与刑事追诉程序产生重叠，不仅模糊了行政权与司法权的边界，更可能引发“双重处罚”风险，对企业权益造成不可逆的损害。程律师强调，严厉惩处违法行为必须建立在严守程序法治的基础之上。她呼吁构建权责清晰、衔接顺畅的制度体系：行政执法机关将案件移送司法后，应尊重司法程序的优先性，待刑事程序终结后，再依法决定是否以及如何补充作出行政处罚（如资格罚）。唯有坚持实体与程序正义并重，才能使每一项制裁既彰显力度，又经得起法律与历史的检验。

广东外语外贸大学法学院杨帆教授认为，需进一步反思案件移送司法机关的绝对效力与及时移送必要性。当前涉嫌犯罪判断标准不明确，需进一步界定；案件移送后，司法机关仍需行政机关专业判断，终止行政调查未必利于司法全面掌握案情；此外，行政执法有一定独立性，司法机关的不起诉决定是否必然致使行政机关据此作出行政处罚决定有待讨论。

中国人民公安大学法学院李策讲师表示，传统个案移送范式具有被动性、事后性、分散性，无法适应新型犯罪治理与风险预防需求。应当以风险预防原则为核心理论，推动行刑衔接从事后追责向事前预防转型，通过规范风险预警、实施分级协同干预、建立闭环优化机制，依托真实大数据与AI自我学习，持续完善风险模型，同时推动地方经验上升为中央立法，充分发挥数字技术在违法犯罪预防中的作用，实现公权力运行由“案件处理”向“风险预防”的范式跃升，为法治现代化提供底层技术支撑。

广东外语外贸大学法学院智嘉译讲师表示，现行“涉嫌构成犯罪、依法需要追究刑事责任”的移送标准对一线行政执法人员而言判断难度极大，可借鉴知识产权领域“存在犯罪合理嫌疑即可移送”的思路，采用“宽进严出”模式，既避免以罚代刑，又充分发挥公安机关专业调查优势；同时应通过立法赋予行政机关在轻微案件中的处置权与出罪权，明确权力边界与适用程序，强化检察机关对移送与立案全程监督，健全联席会议制度，拓宽涉案财物与证据移送范围，实现行政与刑事证据规则的双向互补与规范统一。

广东外语外贸大学区域法治研究院院长陈可翔副教授指出，行刑衔接核心问题是“什么需要移送”与“怎么移送”。从实体标准来看，规范位阶低导致标准难以衔接，需通过高位阶立法确定行政机关和检察机关能够共同执行的标准，不仅要推动实体标准的确定，而且要进一步结合具体领域实现标准的精细化；从程序设计上，联席会议、联合办公等合作治理模式的适用应借助场景化设计划清不同机关的权限边界，防止为了衔接而逾越其他机关的权力边界；从技术应用来看，行刑衔接的信息共享面临“有平台无共享”主要源于立法权限不明，需进一步明确数据共享的主体、范围、责任等，以激活平台作用，筑牢行刑双向衔接的技术基础。

• 行政执法与刑事司法反向衔接机制改革与完善

第二单元主题报告以“行政执法与刑事司法反向衔接机制改革与完善”为主题，由北京星来律师事务所主任、中国政法大学刑司院&星来所民刑行一体化科学研究基地执行主任王珺主持。

中国人民大学法学院教授刘计划、中国政法大学比较法学院教授元轶、广州市白云区人民检察院第二检察部副主任肖雅菁、广东外语外贸大学法学院讲师郑礼周、广东外语外贸大学法学院博士研究生田园先后作主题报告。中国政法大学刑事司法学院副教授夏伟、安徽大学法学院讲师刘甜甜进行了与谈。

中国人民大学法学院刘计划教授表示，行刑双向衔接是中央高度重视的新课题，涉及行政执法和刑事司法的全面衔接。该机制要求对行政违法且构成刑事犯罪的被追诉人追究双重法律责任，避免责任承担的片面性。他指出实践中，部分没有被害人但是已经构成刑事犯罪的案件，未向公安机关移送，制约了公诉程序的启动。检察机关在案件反向移送至行政机关后，仍应承担提出检察意见以及持续追踪处理结果的后续责任。他还探讨了反向衔接的覆盖范围未纳入法院审判定罪免刑的问题、典型案例指导缺失的问题等，建议由有关部门共同起草相关文件。

中国政法大学比较法学院元轶教授表示，俄罗斯联邦刑诉法与我国刑事诉讼法的体例相近，其法条固定的立法特点能为我国刑诉法修改提供有益思路。其次，俄罗斯法上与反向衔接机制相关的规定有二：一是俄罗斯增设章节规定，对免除刑事责任的情形，可处以诉讼罚金，这与反向衔接的方向相契合。二是当未成年人无需承担刑事责任时，转为对其采取行政强制措施，具体包括教育感化、强制性教育感化措施及封闭型专门教育教学机构三类，规定细致且针对性强。推动反向衔接落地见效，需在立法层面作出详细规范，可优先从未成年人或特殊群体入手，细化相关适用标准。

广州市白云区人民检察院第二检察部肖雅菁副主任表示，在反向衔接机制运行中，面临走私、税收等下放案件移送主体不明、证据标准不一、制度刚性不足、处罚倒挂等痛点；建议立法层面统筹反向衔接的实体与程序规定，同时，提升检察人员在海关缉私、金融外汇、网络犯罪等跨专业领域的知识储备，在协同共治层面，建议将反向衔接纳入法治建设、平安建设考核指标，破解当前过度依赖检察机关单方推动的困境，实现从个案办理向类案治理、社会治理的纵深延伸。

广东外语外贸大学法学院郑礼周讲师表示，涉案财物处置的行刑反向衔接机制体现了刑事责任与行政责任的层次性，强调效率价值的实现。司法实践中，刑事司法与行政执法在信息互通、标准统一、职责划分等方面存在壁垒，当事人的程序参与权不明确。完善相关反向衔接机制，需要搭建信息共享平台，完善“执法—司法”协同机制，保障当事人的知情权、意见发表权与程序救济权，还注重比例原则从行政法律到刑事法律实施的一贯性。

广东外语外贸大学法学院田园博士研究生指出，在我国“行政+刑事”的双轨制裁模式下，刑事不追究不等于行政违法性消灭，而轻罪扩张进一步扩大了“不刑不罚”的制度真空，行刑反向衔接是补齐治理链条的必然需求。她认为当前行刑反向衔接机制存在三方面核心问题：一是法律规范缺位、行刑界限模糊、制度适用存在盲区；二是行刑处罚失衡，处罚程度缺乏有序衔接，出现 “行刑倒挂”现象；三是程序运行梗阻，移送主体认定困难、证据衔接不畅、流程规范缺失，导致行政处罚难以落实。对此，应当从实体与程序层面协同完善：实体上需明确行刑区分标准、补齐行政罚则空白、遵循比例原则实现处罚强度匹配；程序上应明确启动主体与管辖规则、统一证据转化标准、规范线索移送范围、优化反馈流程，以此实现行政违法与刑事司法的有效贯通。

中国政法大学刑事司法学院副教授夏伟表示，反向衔接不仅具有追责功能，更蕴含纠错价值：行政机关可能因证据瑕疵或认定错误作出不当处罚，司法机关在刑事审查中发现问题后，应通过反向衔接机制督促行政机关重新调查、撤销或变更原处罚决定；建议立法明确检察机关的纠错启动权、行政机关的重新处理义务及期限，将反向衔接从“追责工具”拓展为“多元治理+权利保障”的复合型制度，既维护当事人合法权益，也提升行政执法的规范化水平，实现“有错必纠、免刑不免责”的法治目标。

安徽大学法学院讲师刘甜甜表示，2024年全国检察机关对不起诉人提出行政处罚检察建议16.2万人，占不起诉总量40%，宁夏等地行政机关回复处罚率近90%，有效破解“不刑不罚”；但可罚性界定仍缺乏统一标准，证据转换规则不一，技术赋能深度不足；建议在理念层面强调“罚当其责”与社会治理融合，在机制层面推动程序法定、标准统一、证据转化清单化，在创新层面依托大数据平台实现检察建议自动生成、送达、提醒、考核全链条数字化，强化监督刚性，确保反向衔接从量的增长迈向质的提升。

闭幕式由广东外语外贸大学法学院教授周新主持。广东外语外贸大学法学院教授高景峰作研讨会总结发言。

高景峰教授对此次会议的成效给予充分肯定，认为会议呈现出多重亮点：一是参会嘉宾覆盖面广，涵盖各级政法机关、学界、实务界等多位专家学者，观点交锋热烈且富有研究和参考价值；二是研讨兼具深度与广度，既挖掘了行刑衔接这一核心议题的本质，又全面覆盖实体规范、程序运行等关键维度，研讨内容系统全面；三是提出的观点兼具前瞻性、理论性与实操性，既立足当下实践痛点精准发力，又着眼长远发展提供创新思路；四是研究视角多元开阔，既扎根国内执法司法实践总结经验，又融入中外立法例比较研究拓宽视野，对后续行刑衔接机制改革与相关研究具有重要启发意义。

随后，高景峰教授结合会议研讨成果，提出五个方面需要进一步深入探讨的关键问题：一是行刑正向衔接中检察监督的性质界定问题，需明确其属于刑事立案监督还是行政检察范畴，以及相关制度规范的立法适配性；二是检察权与行政权的边界划分问题，重点厘清反向衔接中检察机关提出的行政处罚检察意见的效力，明确检察权的范围；三是检察意见与检察建议的效力层级及适用关系问题，需理顺二者在司法实践中的逻辑关系；四是反向衔接与犯罪记录封存制度的协同适配问题，包括不起诉后相关证据封存、移送材料与封存要求的衔接，以及行政处罚记录的封存规则等；五是行刑衔接数字化平台的规范建设问题，需明确平台构建应遵循向善原则、理顺信息平台建设与信息建设去中心原则关系、坚持信息建设双向公开原则、保障公民自由原则等。

最后，高景峰教授向为本次研讨会提供大力支持的校方领导，以及积极参与会议的各级政法机关领导、高校专家学者、实务部门工作者、青年学者和硕博同学们表示感谢，对会议顺利举办辛勤付出的会务组全体人员，致以最衷心的感谢！他强调，本次研讨会紧扣行政执法与刑事司法衔接机制改革完善核心议题，有效凝聚了多方共识、碰撞了思想火花、提供了务实思路，取得了丰硕成果。期待各位同仁以本次会议为契机，持续深化相关领域的理论研究与实践探索，携手为完善中国特色行刑衔接制度、推进法治中国建设贡献更多智慧与坚实力量。

来源：中国法律评论